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提要
目前，保增長，擴(kuò)大內(nèi)需，加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，防止經(jīng)濟(jì)繼續(xù)下滑，已成宏觀經(jīng)濟(jì)政策的主調(diào)。面對中央4萬億的投資計劃，各地都在奮力拼搶，上報的投資規(guī)模大大超過中央的盤子。這種競相攀比擴(kuò)大投資規(guī)模大搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的現(xiàn)象，不能不令人有所擔(dān)憂。在實際工作中如何按照優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提高質(zhì)量的要求，防止盲目擴(kuò)張和重復(fù)建設(shè)，把加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)這項工作做好，還有一些基本理論和政策問題尚需思量。本文的基本觀點(diǎn)是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)必須堅持均衡論。
基礎(chǔ)設(shè)施部門不能脫離開直接生產(chǎn)部門而孤立發(fā)展�；A(chǔ)設(shè)施部門和直接生產(chǎn)部門之間的關(guān)系問題，是社會經(jīng)濟(jì)生活中最重要的比例關(guān)系之一。直接生產(chǎn)部門主要是指直接生產(chǎn)工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品和勞務(wù)產(chǎn)品的部門，而基礎(chǔ)設(shè)施部門則是指為一切生產(chǎn)部門和社會生活提供公共用品和必要服務(wù)的行業(yè)。包括各種水陸空交通、港口、電訊、郵政、電力、能源、大的水利工程、工業(yè)用水等�；A(chǔ)設(shè)施部門與直接生產(chǎn)部門之間的關(guān)系，究竟應(yīng)該是一種非均衡發(fā)展關(guān)系.還是一種均衡發(fā)展關(guān)系，有必要認(rèn)真研究一下。
一、“壓力論”和“誘發(fā)論”都有片面性
長期以來.我國在理論和實踐上是遵循非均衡發(fā)展的邏輯行事的。這種邏輯可用有的學(xué)者早已描述過的“壓力論”和“誘發(fā)論”來加以概括。(楊叔進(jìn)：《經(jīng)濟(jì)發(fā)展的理論與策略》，江蘇人民出版社1983年版。)持“壓力論”觀點(diǎn)的人認(rèn)為.應(yīng)該優(yōu)先發(fā)展直接生產(chǎn)部門，等到這類生產(chǎn)部門發(fā)展到一定程度，對基礎(chǔ)設(shè)施部門產(chǎn)生“壓力”時，再發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施部門。在上個世紀(jì)80年代以前很長的一段時間里，我國片面發(fā)展加工工業(yè)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后，形成諸多瓶頸制約，與這種“壓力論”指導(dǎo)思想不無關(guān)系。持“誘發(fā)論”觀點(diǎn)的人認(rèn)為，應(yīng)該優(yōu)先發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施部門，有了它，就會“誘發(fā)”直接生產(chǎn)部門的建立。這種“誘發(fā)論”在近些年來似乎很有市場。例如，上個世紀(jì)90年代以來，有些地方濫建開發(fā)區(qū)，大搞“七通一平”，聲稱“筑巢引鳳”就是一例。另外，在反周期的經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張背景下，很不適當(dāng)?shù)匦Q大規(guī)模修路的作用和好處，亦是欠妥當(dāng)?shù)摹?998年和當(dāng)前的擴(kuò)張舉措就有這種傾向。
現(xiàn)在看來，這兩種觀點(diǎn)都是片面的�！罢T發(fā)論”的結(jié)果必然是大量資金投放到基礎(chǔ)設(shè)施部門，這就可能造成大量的閑置公共用品。直接生產(chǎn)部門由于相對落后而不能充分利用這些服務(wù)能力。在直接生產(chǎn)部門發(fā)展起來之前，這種情況至少要持續(xù)一段時間，在經(jīng)濟(jì)上會造成很大損失。例如，在運(yùn)輸量還沒有達(dá)到有必要建造一條公路之前，就把公路建好，結(jié)果很少使用，也得不到足夠的維修保養(yǎng)。這種閑置服務(wù)能力顯然是資源的浪費(fèi)。如果把這些資源用于其它產(chǎn)業(yè)，可能發(fā)揮更大的效益�！皦毫φ摗币彩遣豢扇〉摹Ｒ驗榛A(chǔ)設(shè)施項目一般都是大型工程，建成需要相當(dāng)長時間。例如電力投資，至少要兩三年才能見效，大的水力發(fā)電站建成需要五至七年，甚至十幾年才行。如果一定要等到直接生產(chǎn)部門對這類需求產(chǎn)生很大“壓力”時再來興建，那就已經(jīng)晚了，不管采取什么補(bǔ)救措施，都會造成很大的浪費(fèi)。例如，由于電力不足，工廠停工停產(chǎn)；交通緊張，貨物不能及時運(yùn)到使用地點(diǎn)，一時又無法改變這種狀況。
總之，“壓力論”主張優(yōu)先發(fā)展直接生產(chǎn)部門，“誘發(fā)論”主張優(yōu)先發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施部門，其結(jié)果都是造成兩部門之間的非均衡發(fā)展，導(dǎo)致部分生產(chǎn)能力和公共設(shè)施的閑置和浪費(fèi)，因而是不可取的。
二、兩部門均衡發(fā)展原則不可違背
為了減少經(jīng)濟(jì)損失，取得較好的經(jīng)濟(jì)效益，處理兩部門的比例關(guān)系應(yīng)當(dāng)堅持均衡發(fā)展的原則。所謂均衡發(fā)展，其含義主要是，基礎(chǔ)設(shè)施部門與直接生產(chǎn)部門互相適應(yīng)，互為條件，基礎(chǔ)設(shè)施部門能為直接生產(chǎn)部門提供良好的服務(wù)和保障，直接生產(chǎn)部門的發(fā)展要充分考慮到基礎(chǔ)設(shè)施的承受能力。使二者的生產(chǎn)能力都得到最大限度的發(fā)揮。要貫徹均衡發(fā)展的原則，必須不斷地從動態(tài)上正確估價這兩個部門的發(fā)展情況，對各種項目的投資計劃及時進(jìn)行調(diào)整，使單項投資計劃符合兩部門均衡發(fā)展的總體要求。
這里關(guān)鍵的問題，主要是根據(jù)直接生產(chǎn)活動的預(yù)期增長或計劃增長情況，對交通運(yùn)輸、動力和其它基礎(chǔ)設(shè)施的未來需求進(jìn)行預(yù)測。這種預(yù)測越科學(xué)，越符合實際，實現(xiàn)均衡發(fā)展的可能性就越大。以電力為例，某一經(jīng)濟(jì)區(qū)對電力的需求是逐漸增加的，增加的幅度取決于直接生產(chǎn)部門的發(fā)展情況。直接生產(chǎn)部門的投資越多，對動力的需求越大，需要增加的電力生產(chǎn)的幅度也就越大。因此，建電廠或電站必須預(yù)測對電力的需求。
這種預(yù)測不能停留在某一時點(diǎn)上，必須對一系列時點(diǎn)作出系統(tǒng)估價。這就是說，要有長遠(yuǎn)打算，預(yù)測到10年、20年后對電力的需求大致要增加到什么程度，然后計劃電廠、電站的建設(shè)。每隔幾年有幾個電廠、電站建成才能適應(yīng)需要。對電力消費(fèi)的預(yù)測，可以根據(jù)電力消費(fèi)的構(gòu)成，分析居民戶、工業(yè)、運(yùn)輸、農(nóng)業(yè)的投資和發(fā)展情況，并且估計到將來對電力的需求彈性，從而確定不同時期電力部門的發(fā)展速度。這樣，就有可能作出一個比較符合實際的電力發(fā)展規(guī)劃。這種方法，原則上也適用于交通、電訊、郵政等基礎(chǔ)設(shè)施部門。
為了較好地實現(xiàn)兩部門的均衡發(fā)展，必須根據(jù)它們很不相同的建設(shè)周期把握投資的節(jié)奏和規(guī)模。一般來說，直接生產(chǎn)部門的建設(shè)周期相對要短些，而基礎(chǔ)設(shè)施部門多半需要較長的孕育期，而且需要大量投資，投資的回收期也很長。因此，在發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施部門時，必須有戰(zhàn)略眼光，制定長遠(yuǎn)規(guī)劃，根據(jù)不同時期和階段社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，有計劃有步驟地進(jìn)行投資和建設(shè)。如果在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中不能正確處理兩部門比例關(guān)系，就會帶來一系列嚴(yán)重后果。相反，如果基礎(chǔ)設(shè)施部門的發(fā)展超過了實際經(jīng)濟(jì)需要，也會造成很大浪費(fèi)。
三、重點(diǎn)是解決基礎(chǔ)設(shè)施相對短缺和結(jié)構(gòu)性短缺問題
我國基礎(chǔ)設(shè)施全面短缺的狀態(tài)一直持續(xù)了二十多年，直到進(jìn)入上個世紀(jì)九十年代以后，才逐步有所緩解。在九十年代初期以前，貨運(yùn)不暢，交通擁擠，拉閘限電，“停三開四”，通訊閉塞，水利失修等現(xiàn)象到處可見�；A(chǔ)設(shè)施的所有部門幾乎無一例外地都不能滿足社會發(fā)展的需要。不僅在經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張時期是這樣，就是在經(jīng)濟(jì)收縮時期，也仍然如此。但是進(jìn)入九十年代以后，情況有了很大改變，基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)不再全面短缺，在許多領(lǐng)域出現(xiàn)了相對過剩。鐵路有許多區(qū)段的運(yùn)輸能力閑置而安排不出去，港口互爭客戶以避免吞吐能力的閑置和浪費(fèi)，航空公司的機(jī)票“打折”大戰(zhàn)有時幾乎達(dá)到白熱化程度，有些電網(wǎng)的供電能力已經(jīng)超過了實際需要，居民安裝電話不再需要排隊等候。
所有這些情況提供的信息表明，基礎(chǔ)設(shè)施全面短缺的時代已經(jīng)結(jié)束了，我們現(xiàn)在和將來所面臨的問題是如何解決基礎(chǔ)設(shè)施的相對短缺和結(jié)構(gòu)性短缺的問題。處理全面短缺和處理結(jié)構(gòu)性短缺的思路和方法是不一樣的。在全面短缺背景下，投資領(lǐng)域和投資項目的選擇相對來說是不很重要的。因為無論把有限的資本投向哪里，都會取得明顯的直接投資效益和外部效應(yīng)。而在結(jié)構(gòu)性短缺背景下，投資領(lǐng)域和投資項目的選擇既是一件非常重要的事情，也是一件頗費(fèi)思量的事情。如果投資領(lǐng)域不當(dāng)，項目選擇不合理，就不能取得預(yù)期的投資效果，而且可能造成巨大浪費(fèi)。
在結(jié)構(gòu)性短缺背景下，進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)必須突出重點(diǎn)，有所選擇，把填補(bǔ)短線放在首要位置。所謂短線，既包括現(xiàn)期短線，也應(yīng)包括預(yù)期短線�，F(xiàn)期短線是指那些現(xiàn)在就已經(jīng)不能滿足社會需要而明顯滯后的基礎(chǔ)設(shè)施部門、環(huán)節(jié)和項目。預(yù)期短線則是指那些暫時能夠滿足需要，但是隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和進(jìn)步，或短或長的一段時間之后便不能滿足社會需要的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)。由于基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)周期長，在短缺沒有發(fā)生之前適宜的時間內(nèi)就必須做好填補(bǔ)短缺的準(zhǔn)備。
基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)填補(bǔ)短線，在具體決策時應(yīng)慎重做出如下幾種選擇。一是行業(yè)選擇。有的行業(yè)發(fā)展到一定程度后，逐步接近成熟期，其供給能力基本能夠滿足社會現(xiàn)期和預(yù)期需要，就不宜再實行全面擴(kuò)張政策，而應(yīng)控制規(guī)模，重在提高運(yùn)行質(zhì)量上下功夫。二是區(qū)域選擇。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的區(qū)域布局，要把因地制宜發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢與縮小區(qū)域差距兩個目標(biāo)有機(jī)結(jié)合起來�；A(chǔ)設(shè)施投資適當(dāng)?shù)叵蛑形鞑壳钒l(fā)達(dá)地區(qū)傾斜，這在一段時間里是可以理解的。但一定要把握好傾斜的度。要充分考慮那里直接生產(chǎn)部門的實際需要。脫離實際需要的過度投資只能造成閑置和浪費(fèi)，而不能幫助那里加快發(fā)展。
發(fā)達(dá)地區(qū)由于直接生產(chǎn)部門發(fā)展快，因此對基礎(chǔ)設(shè)施部門也會產(chǎn)生新的需求，對這種客觀需求不能人為地加以抑制。三是項目選擇。加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱環(huán)節(jié)的建設(shè)，最終要落實到項目選擇上。對投資的部位和環(huán)節(jié)要進(jìn)行細(xì)化論證，保證把有限的資金用到刀刃上。比如電力部門，有些地區(qū)不是電站少，發(fā)電量不夠，而是電網(wǎng)老化，設(shè)備陳舊，影響了安全有效供電。對于這樣的地區(qū)，對電網(wǎng)進(jìn)行更新改造則是當(dāng)務(wù)之急。另外，在項目選擇上，應(yīng)優(yōu)先考慮那些尚未完工的在建項目和前期論證理由充分的項目。要堅決遏制盲目上馬項目和拍腦袋工程。
四、面向未來的超前發(fā)展當(dāng)有限度
由于基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)周期長，在很多情況下不能等到實際需求壓力已經(jīng)很大時才開工建設(shè)，必須未雨綢繆，提前做好準(zhǔn)備�；A(chǔ)設(shè)施的這種超前發(fā)展，只要提前量適宜，與潛在需求基本相吻合，就不違背兩部門均衡發(fā)展原則。因為我們所說的均衡發(fā)展，是一種積極的動態(tài)均衡，而不是消極的靜態(tài)均衡。
但是，基礎(chǔ)設(shè)施項目的超前發(fā)展，是否應(yīng)有合理的限度呢？回答是肯定的。如果超過了財力、物力、人力的承受極限，超過了直接生產(chǎn)部門的潛在需求，這種超前發(fā)展就是不合理的。據(jù)庫茲涅茨估計，在世界的許多國家中，交通運(yùn)輸服務(wù)在國民生產(chǎn)總值中所占的比例，是隨人均收入水平而異的。在戰(zhàn)后年代，低收入國家為4.4%，中等收入國家為7.4%，高收入國家為9.7%。(庫茲涅茨：《經(jīng)濟(jì)增長六講》，第43～4
7頁，約翰·霍普金斯大學(xué)1959年版。)國家或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，綜合經(jīng)濟(jì)實力越強(qiáng)，越有可能拿出更多的錢去加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。我國在一窮二白的基礎(chǔ)上起步搞工業(yè)化建設(shè)，其初始階段必然把有限的資金更多地投向周期短見效快的直接生產(chǎn)部門，寧肯忍受基礎(chǔ)設(shè)施短缺的煎熬。這是不得已而為之。
經(jīng)過三十年的改革開放和高速發(fā)展，我國的經(jīng)濟(jì)實力有了很大增強(qiáng)，目前又有很多閑置生產(chǎn)要素未發(fā)揮作用，這就為大規(guī)模改善基礎(chǔ)設(shè)施狀況提供了機(jī)遇和可能。但是，我們也必須清醒地看到，我國的財政狀況并不是很理想，盡管每年財政收入都有大幅增長，但增加支出的壓力也越來越大，目前又出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)下滑、財政減收的情況，財政赤字和舉債規(guī)模肯定會越來越大。因此，政府拿不出更多的錢來搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。目前所擬定的大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施投資計劃，恐怕主要是通過增發(fā)國債來籌集資金的。一旦大批項目開工，其后續(xù)資金需求將形成強(qiáng)大壓力，在若干年內(nèi)都不是一件輕松的事情。因此，我們切不可以認(rèn)為敞開口子搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是件很容易的事情。前幾年，有的地方在“要想富，先修路”的口號下，不切實際地大搞公路建設(shè)，搞得地方財力枯竭，債臺高筑，民怨沸騰，實不可取。我們應(yīng)當(dāng)記住這樣的教訓(xùn)。
有人認(rèn)為基礎(chǔ)設(shè)施只要建起來，總會有用，即使現(xiàn)在不用或用得少，將來也會大有用場。還有的人把基礎(chǔ)設(shè)施項目對地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的牽動作用描寫得過于理想化。某某公路一旦修通，就會形成幾個什么“經(jīng)濟(jì)帶”，建成多少個“開發(fā)小區(qū)”，隨之財源滾滾而來。其實。哪有這么簡單的事�；A(chǔ)設(shè)施建起來之后，能不能有效帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，起碼要受到以下三個條件的制約。一是資源潛能怎么樣。路修通了，電也有了，能不能生產(chǎn)出有競爭力的產(chǎn)品，還要看資源狀況。如果資源匱乏，沒有開采和利用價值，難以找到依賴資源優(yōu)勢的開發(fā)項目，還是形不成有效產(chǎn)出。二是市場前景怎么樣。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，生產(chǎn)出來的東西只有賣掉才有效益。雖然憑借已有的基礎(chǔ)設(shè)施和當(dāng)?shù)刭Y源能夠生產(chǎn)出一些產(chǎn)品，但這些產(chǎn)品技術(shù)性能和成本控制是否處于先進(jìn)地位，是否能夠占有市場份額，則是“驚險的一跳”。如果這一“跳”不成功，還是要摔個半昏。三是人文環(huán)境怎么樣。經(jīng)濟(jì)發(fā)展離不開基礎(chǔ)設(shè)施這樣的硬件建設(shè)，同時也離不開人文環(huán)境這樣的軟件建設(shè)。如果有了硬件而無軟件，比如文化落后，勞動力素質(zhì)低下，管理和技術(shù)人才缺乏，辦事效率低，社會風(fēng)氣不正，即使筑好了“巢”，也不會引來“鳳凰”。前些年濫建開發(fā)區(qū)，盲目投資造成巨大浪費(fèi)的教訓(xùn)，我們應(yīng)當(dāng)牢牢記取。
總而言之，基礎(chǔ)設(shè)施的超前發(fā)展不是無條件的，而是有限度的，不能憑浪漫的想象去描繪基礎(chǔ)設(shè)施對經(jīng)濟(jì)增長的牽動作用，要對當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢、市場競爭力、人文環(huán)境等因素綜合加以分析論證，科學(xué)地確定基礎(chǔ)設(shè)施投資的規(guī)模和節(jié)奏。
(作者單位：中共大連市委黨校) |